Rti 中央廣播電臺 中國司法改革中,中央與地方的角力

  • 時間:2021-06-04 15:51
  • 新聞引據:採訪
  • 撰稿編輯:新聞編輯
中國司法改革中,中央與地方的角力
改革開放是催化中國司法改革的主要背景,但中央主要目的是為了「再極權化」。(圖:Pixabay)

改革開放給中國帶來了至少三個領域的變革:經濟領域,由中央指導下的計畫經濟變為市場經濟;政治領域,依法治國成為治國基本方針並寫入憲法;社會文化領域,由強調集體利益變為強調個人奮鬥的價值。

作為政治改革的重要部分,1996年「依法治國」成為中共社會主義建設指導思想之一,並成為治國的基本方針,1999年,最高人民法院發佈「第一個人民法院改革五年改革綱要」,司法改革啟動。

改革開放催化司法改革

司法改革是在至少兩點社會現實下發生,一是改革開放帶來的社會張力,社會矛盾加劇,人民需要解決問題的出口;第二同樣是改革開放引起的,政府改革帶來的中央與地方之間權力衝突,這也是中央啟動司法改革最直接的原因。

    在城市,改革開放最直接的影響是,單位的鐵飯碗被打破,大批工人下崗,失去生活保障。在農村,雖然村民可以承包土地,提高了勞動積極性,但是由此帶來的土地爭議激增,多是地方政府私吞土地徵收的補償款,農民沒了地又拿不到錢,或者是工廠企業在農村污染環境,而地方政府為了經濟效益包庇資本。不管是城市還是農村,社會矛盾激化,急需政府提出解決社會問題的辦法。

另一方面,隨著中央政府的管控從經濟領域退出,地方政府在地方的發展建設中擁有更大的權力和自主性。一些地方政府不僅阻撓中央推行的政治改革措施,更發展出地方保護主義。這些都讓中央地方矛盾加劇,中央意識到急需「再極權化」。

中央啟動司法改革,為「再極權化」服務

   1994年,江澤民在中共十四屆四中全會的報告中提到「加強學習現代法律知識」,這一句似乎是無關緊要話被當時具有改革理念的司法部長蕭揚注意到,向黨中央建議開展法律講座,成了日後一系列司法改革的濫觴。「依法治國」得到黨中央的肯定,並與政治體制改革相結合。當時不管是中央領導人的講話還是官方媒體評論都顯示出,中共依法治國的邏輯是為了恢復中央政府對地方政權的有效控制,服務於再極權化的政治目標及經濟發展。

    司法改革自啟動至今二十餘年,對中國政治和社會的影響巨大。單從司法改革的成效來看,取得的進步不可否認,但是地方與中央的權力角力仍然是司法改革深化的重要阻礙。「法院改革綱要」確定了兩類改革路徑——審判工作專業化及法院行政制度革新。前者通過提高法官法律知識與與審判能力已經取得明顯進展,而且有追求司法系統專業化及去黨管司法的趨勢。

    司法系統在中國一直處於弱勢權力地位,地方法院在行政上屬於同級地方政府管理,法院的經費主要來自地方政府預算,地方黨政勢力通過「審判委員會」不當干涉司法審判,以及法官的人事任命來自地方政府、人大及黨委,上級法院只有法官的業務監督與考核權。

中央與地方角力仍未中止

司法改革試圖將地方法院的財政權、人事權收歸高等法院,強化地方法院的獨立審判權,但是面對地方盤根錯節的權力勾結,這三項改革進展緩慢。雖然中央加大了對地方法院的補助,但是法院的主要經費依然來自地方政府,甚至有些中央的補助依然先下發到地方政府,再由地方政府撥給法院,這並沒有改變地方法院對政府的財政依賴。雖然法官人事權收歸中央在第一個法院改革綱要中就有嘗試,但是因為這會明顯損害地方對司法系統的管理權,面對阻力頗大,以致在第二個法院改革綱要中嘗試就停止。不管是中央還是高院,都沒有能力採取更強力的措施推動人事權收歸中央,地方黨政干預敏感案件的司法地方保護主義,仍然無法得到改善。削減黨政干預司法的「審判委員會」的權力,同樣經歷了中央穩健改革之後走向失敗的過程。中央先是試圖通過強化法院合議庭功能,減少送「審判委員會」審理的案件數,但是審判委員會卻主動介入合議庭案件審理,並轉為常設司法機構,「審判委員會」的權力實際沒有被弱化,反而加強。甚至,在第二個法院改革綱要中,因為無法削減審判委員會的權力,改革方向變為引入優秀法官加入審判委員會,試圖提高審判品質,是中央無法抗衡地方權力的妥協之策。

1999年,「依法治國,建設社會主義法治國家」被寫入憲法。二十幾年來,中國的司法改革一定程度轉變了中共治理方式,社會對於司法審判的期待增加,間接提升了公民權力意識。習近平上台之後,進行了一系列中央權力擴張的措施,中央和地方的權力角力會如何發展,決定了今後司法改革會走向何處。

作者》吳子游 中國青年研究者,研究專長為性別政治。

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