洪耀南專欄》紙上的決心：國會能繞過川普嗎?

談到那筆懸而未決的對台軍售，外界的目光多半盯著川普⸺他會不會與賴清德通話、會不會拿軍售當對中籌碼。但有一個更根本的問題被冷落了：當總統把案子壓著不動，美國國會究竟能不能繞過他？我傾向認為，答案在紙面上是肯定的，在現實中卻未必；而國會的真實決心，要看它的行動，而非它的措辭。

紙上的決心：兩黨少有的共識

國會對台灣的支持，幾乎是當前華府少數仍維持兩黨共識的議題。那筆約一百四十億美元的軍售，早在今年一月就由國會預先核准；近期又有跨黨派議員推動「嚇阻中國侵台法案」，要求成立跨機構小組預先規劃對中制裁工具。從《台灣關係法》到一連串新法案，國會把「挺台」寫得清清楚楚。就決心的宣示而言，國會交出的成績單漂亮。

啟動鍵卻在總統手上

問題是，宣示與權力是兩回事。那筆軍售之所以動不了，癥結不在國會不通過，而在於整套憲政結構把啟動的鑰匙交在總統手上⸺案子已獲國會預先核准，卻必須由總統正式提交，才能往下走。換句話說，國會能「授權」，卻不能「代替總統按下啟動鍵」。眾議院外委會首席議員米克斯把這層尷尬講得很直白：習近平對總統有籌碼，但對國會與美國人⺠沒有；國會該做的都做了，是總統在拖延。這句話既是對川普的施壓，也無意間揭露了國會自身的侷限⸺它能把球推到總統門前，卻無法替他把球踢進去。

五角大廈的答詢：鑰匙又被推回行政部門

最能說明這層困境的，是海軍代理部長高雄在參議院撥款委員會的一場聽證。共和黨資深參議員麥康諾當面質問：美方一直鼓勵台灣買武器，如今卻突然暫停，台灣方面有何反應?高雄坦承並未與台灣方面接觸，並把暫停的理由歸於美伊戰事⸺美方需確保「史詩怒火行動」的彈藥充足， 儘管他同時強調飛彈與攔截彈庫存「充足」。這個前後略顯矛盾的說法本身已惹議;更關鍵的是 麥康諾追問此案何時可望批准時，高雄答道，這要取決於國防部長與國務卿。麥康諾的回應一語中的:這正是令人不安之處。

換言之，在國會的聽證席上，行政部門官員當著議員的面，把案子的決定權又推回給另外兩位行政官員。國會問得到問題，卻問不出一個它能著力的答案⸺鑰匙始終在行政權手裡傳遞，從未真正交到立法權手上。值得一提的是，連這個「為美伊戰爭保留彈藥」的理由都遭專家質疑：有分 析者指出，「批准軍售」與「產量分配順位」本是兩回事，美方大可先同意軍售、讓台灣及早排隊，暫停的邏輯更像是藉口。而這套說法，又與川普稱軍售是對中「絕佳籌碼」的講法對不上⸺ 同一個暫停，行政部門內部給出了兩種不同的故事。

國會手上還有什麼牌

那麼，國會手上還有沒有別的工具？理論上有，但每一樣都帶著現實的折扣。

其一是修法，把流程結構性地繞開總統的個人意志。近年的「豪豬法案」就試圖把台灣納入「北約附加」的快速通道，縮短通知時程、提高軍售門檻。但這類法案多半仍停在委員會層級，且即便通過，許多機制最終仍需行政部門執行⸺繞得開程序，繞不開執行者。其二是公開施壓，靠輿論與政治成本逼總統動作;它的效果取決於總統在不在乎，而川普恰恰是最不易被國會輿論左右的一類總統。其三是預算與人事的反制，這是國會最硬的牌，卻也最少出鞘:動用撥款權卡住行 政部門、在人事同意權上設關卡，理論上能換取籌碼，但殺傷力大、政治代價高，往往淪為威脅而非真正動用。

把這三樣工具攤開來看，會發現一個共同的圖像：國會擁有的，多半是「逼總統就範」的槓桿， 而非「取代總統行動」的權力。它可以提高總統不作為的成本，卻無法在憲政上自行替代行政權去執行對外軍售與外交。這正是三權分立的設計⸺外交與軍事的執行權，本就握在行政部門手裡。

行動會比言辭大聲

於是回到那個老問題：國會會不會繞過川普？我的判斷是，它有意願、有姿態，但真正的繞行需要的是行動，而行動的代價遠高於發聲。聯名信好寫，聽證會的麥克風好拿，但要真正卡住一位總統的預算、賭上黨內團結去硬碰行政權，是另一個量級的承諾。歷史上，國會對行政部門拖延軍售的不滿並不罕見⸺小布希時代積壓的對台軍售通知、拜登任內延宕的交付，都曾招來國會敦促，但多半止於敦促。

也因此，眼前真正值得觀察的，不是國會說了多少挺台的話，而是當川普繼續壓著那筆軍售、甚至把它當成對中談判的籌碼時，國會願不願意把預算權、人事權這些「硬牌」真的打出去。如果願意，那是行動勝於言辭；如果不願意，那麼再漂亮的聯名信，也只是紙上的決心。米克斯說「是總統在拖延」，這話沒錯；但接下來會說話的，將是國會自己的行動，而非它的措辭。

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