香港五年規劃來了  還缺的是問責

香港將於16日公布第一個五年規劃（2026～2030），並同步發表年度施政報告。特首李家超近日在公眾諮詢期間表示，規劃將集中處理經濟、科技、青年發展及住房等問題，政府希望創造更多優質職位，支援青年創業，北部都會區亦會成為年輕人改善居住條件的重要平台。政府同時準備把五年規劃與《施政報告》連接起來，前者提出長期方向，再由後者逐年落實政策。

這套安排聽起來相當完整，卻也令人不得不問：香港為甚麼突然需要一份五年規劃？香港政府過去同樣需要處理房屋、產業、基建、青年就業及經濟發展，卻沒有把這些事情放進一個類似中國內地的五年規劃框架之中。五年規劃這個概念如今正式進入香港的治理語言，本身就說明香港的管治方式正在發生變化。

香港曾經引以為傲的城市治理模式，很大程度建立於市場經濟和政府相對克制的角色之上。政府負責維持制度、基建和公共服務，市場則在相當程度上決定資金、企業和人才的流向。這套模式當然從來都不完美，香港的土地政策、房屋政策和產業政策一直受到不少批評，但香港至少長期保留了較強的市場自主性。

現在香港政府開始以五年為周期設定經濟和社會發展方向，並把青年、住房、科技、產業及土地發展納入同一個規劃框架，香港政府在經濟和社會生活中的角色自然會進一步擴大。這種轉變與近年香港更加強調「由治及興」的政治論述相互呼應。政治穩定成為政府的首要成果之一後，政府需要透過經濟增長、基建建設、房屋供應和青年政策證明自己的管治能力，五年規劃便成為一個非常方便的政策工具。

問題在於，香港過去幾年面對的很多問題，本身就不是缺乏規劃造成的。香港年輕人住不起樓，政府早已知道；青年向上流動困難，政府早已知道；產業過度集中於金融和專業服務，政府同樣知道。香港每一屆政府都會提出房屋、創科、青年發展和產業轉型政策，從《長遠房屋策略》到北部都會區，再到各種創科政策，香港從來不缺少宏觀藍圖。

真正缺乏的往往是政策能否準確處理問題，以及政府是否願意面對政策失敗的成本。現在再加上一份五年規劃，如果最後只是把過去的政策重新整理，再加入更多「創科」、「大灣區」、「人工智能」及「青年發展」等關鍵詞，香港得到的只會是一份更加龐大的政策文件。

尤其值得質疑的是政府對青年問題的處理方式。李家超把青年就業、創業和住房放在五年規劃的重要位置，這確實反映政府知道青年面對的困境，但政府提出的解決方案仍然高度依賴土地開發和大型基建。北部都會區可以提供大量住宅，也可以規劃新的產業園區，但一個新的城市區域建成之後，並不自然代表青年就會獲得更好的工作，也不代表他們可以憑自己的收入負擔更好的住房。

香港真正嚴重的問題，是經濟增長與普通人的生活改善之間長期存在落差。高地價、高租金和高房價與香港的土地財政模式互相牽連，青年收入、產業結構和社會流動又受到整體經濟模式影響。如果政府仍然主要透過「多建房、多發展、多創造項目」來回答青年問題，就很難處理問題背後的結構。

五年規劃還存在另一個值得香港社會警惕的地方，就是政府對自身規劃能力的信心正在不斷增加。當政府認為自己可以為香港設定未來五年的經濟方向，就必須同時承認自己需要為這些方向承擔責任。過去政府可以把經濟環境、全球市場和企業決定作為政策結果的一部分解釋，現在如果政府主動設定產業方向、土地供應、青年政策和大型基建，就很難在政策未達標時繼續把責任歸咎於外部環境。五年規劃因此不只是政府展示願景的工具，也是一份應該接受公眾檢驗的成績表。

更值得注意的是，這份規劃的公眾諮詢本身就存在相當大的局限。政府近日舉行的座談會只有120名市民參與，而且參與人士由當局選出，包括部分居民及地區代表。在香港政治制度已經發生重大改變、真正具有競爭性的政治參與大幅減少之後，政府更需要建立可信的公共討論機制。如果一份涉及香港未來五年的重要規劃，主要透過由政府挑選的代表和座談會收集意見，公眾自然有理由懷疑這究竟是一場真正的政策討論，還是一次為既定政策尋找民意支持的程序。五年規劃最終由政府提出、政府執行、政府評估，市民卻缺乏足夠的制度性渠道參與其中，這種治理模式很容易形成政府自己提出問題、自己制定答案、最後再由自己宣布成功的循環。

香港今天正在進入一個新的治理階段。政府對社會的介入越來越深入，政策規劃的時間尺度越來越長，政府與國家發展戰略之間的連結也越來越緊密。這未必代表香港會立即變成另一個城市，但它確實代表香港過去那種依賴市場活力、政府有限干預以及高度彈性的治理模式正在逐漸遠去。

五年規劃真正值得香港人關注的地方，正是這種轉變本身。政府要求社會相信一套更強調規劃、統籌和行政能力的治理方式，那麼政府就必須接受更嚴格的結果檢驗。到了五年之後，如果青年仍然買不起樓、工資仍然追不上生活成本、產業轉型仍然停留在口號、北部都會區仍然只是大型基建工程，五年規劃就只會證明一件事情：香港可以制定越來越宏大的藍圖，卻未必能夠真正解決香港人的問題。

對今天的香港而言，最需要的從來不是再增加一份漂亮的規劃文件，而是政府是否真正願意面對那些多年來一直沒有解決的結構性問題，以及在政策失敗之後，誰需要為結果負責。