中共出境管制政策另類革新的治理代價

中共出境管制政策另類革新的治理代價

中國大陸國務院於2026年7月31日公布《國務院關於出境入境管理的規定》，並將於9月15日起施行。依官方說法，這次修法是為了完善出境入境管理、保障合法權益，並維護國家主權、安全與發展利益。乍聽之下是一種基於效率的自發性管制政策革新，但這項修法其實與中國大陸近年面對的內外壓力有關。美中科技競爭升高，人工智慧、半導體、稀土與關鍵製造技術，都被視為國家戰略資產；中國大陸也持續面對資本外移、企業外遷與高階人才赴海外發展等問題，對北京而言，人才與技術都可能被重新界定為國家安全的一部分。

此外，這項制度真正值得注意之處，在於出境管理的政策邏輯已經改變。這次規定呈現出一種「預防性管制」的精神，政府不必證明一個人已經危害國家利益，只要主管部門認為他未來可能造成產業、技術或國家安全風險，就能提前介入。

想要判斷這是不是管制革新，須先理解西方國家近年為何推動管制改革。首先，現代政府不可能完全不管制。市場會出現資訊不對稱、外部性、壟斷與公共安全問題，因此政府必須透過許可、標準、稽查與行政處罰來約束企業及個人。這是「公共利益理論」的基本解釋：政府介入，是為了修正市場失靈。然而，政府本身同樣可能失靈。因此，西方近年的管制革新，重點在於要求政府管得更好，而非單純少管一點。

從這個角度來看，中共此次修法如果被視為一種管制革新，那顯然是一種「另類管制革新」。

首先，它的方向不是減少政府裁量，而是提升國家識別、追蹤與攔阻風險的能力。其次，它的目的不是降低人民與企業的法規遵循成本，而是降低國家對人才外流、技術移轉與境外活動的焦慮。再者，它並非將出境視為人民原則上享有、國家只能例外限制的權利，而較接近把出境轉化為必須通過國家安全判斷的資格。

用學術語言來說，這是一種「國家能力導向的管制革新」，也是一種「安全化的管制革新」。所謂安全化，就是將原本屬於一般行政管理的問題，重新界定成國家安全問題。一旦議題被安全化，政府便較容易主張資訊不能公開、程序必須簡化，人民的權利保障也可能被往後排列。這次改革著重的，是如何讓政府更有效地約束人民，而非如何約束政府。

這種制度短期內或許能提高政府對人才、技術與跨境流動的掌握，但長期而言，至少可能帶來幾項問題。第一點，是管制標準高度不確定。「國家利益」、「產業安全」與「技術安全」究竟包括哪些行為，並沒有清楚界線。法律概念愈抽象，行政裁量就愈大，人民也愈難預測自己的行為後果。

第二，是正當法律程序可能遭到弱化。當事人若不知道自己被哪個機關限制，也不知道限制的事實與理由，就難以有效提出行政復議或訴訟。法律即使形式上保留救濟制度，沒有通知、理由與證據，救濟也容易只剩形式。

第三，是跨部門管制可能造成責任稀釋。公安、國安、商務、移民與地方政府都能參與判斷，表面上是跨機關整合，實際上卻可能出現每個機關都參與，卻沒有任何機關願意對錯誤負責的情況。

第四，是政策可能產生反向誘因。政府原本想阻止人才與技術外流，但當研究人員、企業家與工程師擔心自己的專業能力反而成為不能出境的理由時，最理性的選擇，可能是在限制落到自己身上以前提早離開。

最後，這種政策也可能產生「寒蟬效應」。學者不敢參與某些國際研究，企業不敢進行正常跨國合作，技術人員也可能避開敏感領域。政府也許降低少數技術外流的風險，卻同時降低整個社會進行國際交流、知識創新與專業合作的意願。

因此，西方改革是在問：「政府憑什麼這樣管？」中共此次改革所問的，則比較像是：「政府還可以怎麼管得更有效？」真正高明的治理，應讓政府即使面對真實的安全風險，仍願意說明理由、限制裁量，並容許人民提出挑戰，而非持續增加限制人民的工具。否則，它或許是國家控制技術的進步，卻未必是公共治理的進步。