鄭南榕事件30週年(三) / 集遊修法最後一哩路 卡在自由與秩序的距離

  • 時間:2019-04-08 15:16
  • 新聞引據:採訪
  • 撰稿編輯:蕭照平

集會遊行法是言論自由的表現形式,不過其立法背景卻有濃厚的管制色彩,儘管台灣走向解嚴開放,但這部以管制為導向的法律卻遲遲沒有與時俱進,雖然2016年立法院朝野通過初審,相關條文確立的去管制的修法方向,但現在仍卡在攸關管制門檻高度的禁制區條款,能否在立委選舉前完成修法,就看立委如何在自由與秩序間拿捏距離。

鄭南榕為言論自由自焚 促社會反思自由

1987年的台灣雖然解除戒嚴,但社會還是殘留國家威權的陰影,也因此,街頭遊行並不是全然開放,而是處於警方與民眾的測試階段,或者可說是一個從禁錮走向開放的衝撞年代。

那些年的衝撞,有肢體衝突也有思想震撼。當時主張言論自由的黨外人士鄭南榕,因台獨理念被控叛亂,最後他選擇在1989年的4月7日拒捕自焚,激烈的行動震撼社會。台灣大學歷史系教授陳翠蓮認為,鄭南榕的行動意在掀開解嚴假象。她說:『(原音)在1989年台灣已經解嚴將近2年,卻仍還用懲治叛亂條例等惡法追溯不同思想、不同政治主張的人,所以解除戒嚴是假的、保障人權也是假的。』

30年前鄭南榕的自焚是真的,意在批判政府對表現自由的管控,而30年後的今天,雖然威權已退場但最基本的集會遊行權利,在法律上仍有被干預及審查的管控陰影。

人民爭取言論自由 累積去管制力道

而與集會遊行直接的法律就是「集會遊行法」,這部法令的演進正好投射台灣言論自由的發展難題。

時間回到1980年代,台灣街頭掀起一波波民主浪潮,各式議題的群眾運動紛紛走上街頭,政府考量外部國際人權潮流以及內部人民權益與社會秩序,在1988年訂了一部「動員戡亂時期集會遊行法」,確立了集會遊行要事前申請許可、設置禁制區、相關刑罰等規定,其隱含義就是把陳抗民眾視為可能的叛亂份子,因此,當時法規對表現自由是有濃厚的管制色彩。

管制精神並沒有跟著1991年的終止動員戡亂而有改變,1992年雖然修法拿掉法名稱上的「動員戡亂時期」,但內容幾乎沒有調整,也因此進一步累積翻轉管制的力道。

1994年環保人士高成炎,因未經許可的集會遊行遭法院起訴,這促成了大法官釋字第445號解釋。445號解釋文確立了國家應保護集會遊行、鬆綁事前審查遊行目的的基本原則,但認為基於社會秩序與公共利益,管制遊行時間、地點、方式並無違憲。

雖然445號解釋文提升了言論自由權限,但法規對集會遊行自由權的保障仍不夠完備。2008年陳雲林來台的警民衝突事件引發的「野草莓運動」則促成了釋字第718號解釋,718號解釋文認定許可制並沒有違憲,但緊急性跟偶發性的集遊類型不能要求事前申請許可。

保障兩字入法 集會遊行修法的重要節點

相關釋憲文已經為集遊法錨定了鬆綁管制的修法方向。以這屆立法院內政委員會來說,2016年就通過初審,朝野同意將草案名稱修訂為「集會遊行保障法」,「保障」兩字明明白白入法,顯見民意一致認同應將管制翻轉為保障,這是言論自由發展的重要節點。

不僅「保障」入法,草案也主張許可制改採自願報備制,所有罰則也通通刪除,這跟管制精神為主的舊法來說,是很進步的修法方向。長期關注台灣人權發展的台灣人權促進會法務主任王曦就高度肯定。她說:『(原音)當初這草案(初審)在2016年的時候,是叫集會遊行保障法,因為既然叫保障就是很有宣示意味,想要跟過去切割,因為集遊法立法時是國民黨政府要解嚴了,還是想要有些管制,所以法一開始立就有很多管制,但2016初審是想揮別這種想法,不是要設下限制而是要有鼓勵的心情而修這法。』

雖然有揮別黨國時代管制的思考,但集遊法修法在2016年初審後,還遲遲躺在立法院無法完成三讀,關鍵就在於朝野談不攏禁制區。

要不要禁制區 管制與保障的論戰

初審條文還留有禁制區以及警方可強制排除等相關條文,其爭議拖了近一屆立委任期還沒有共識,正好突顯禁制區到底是延續管制黑手還是建立自由保障的兩難議題。

參與修法的民進黨立委李俊俋就說,集遊法是概括性的作用法,就算不考慮機關,有些場合如果沒有適當的禁制區,對於那些沒有參與集會遊行的民眾來說也不盡公平。他說:『(原音)我就很堅持醫院要有禁制區,因為裡面有其他病患,你要尊重其他人權益,所以不是醫院不能抗議,而是有以外幾公尺距離讓你處理。若干規範不是在限制人民的集會結社自由,而是保障沒有參與集會遊行的權利。』

但是如果以表現自由的核心來看,設置禁制區確實有可議之處,因為如果範圍太大、距離太遠,對陳抗機構毫無影響,況且禁止人民在機關附近表達意見,也失去憲法保障人權的意義;但是立委李俊俋的考量也不無道理,如果沒有禁制區要是遇到情緒激憤的民眾干擾交通、衝入公署或向立委丟水瓶的脫序極端事件,就是增加更多社會成本。

而參與修法的時代力量立委徐永明就說,雖然他曾經被反年改的民眾潑水攻擊,但暴力行為應用其他法律規範,而不是在集遊法加以限縮。他說:『(原音)其實這些並不是代表集遊法不需要修法,而是有暴力行為應該是另一個法的規範層次。』

實務上的禁制區 有不能說的秘密

除了有法律上的兩難外,實務面的衝擊就是混亂與秩序該如何妥協。陳抗方就是希望離抗議機關愈近愈好,才能加大力道,而負責維安秩序的一方,就是怕影響了公共利益也傷了「皇城內的和氣」。因此,現行法的禁制區條文就成了主管機關管制陳抗團體的工具,只要闖入禁制區,警方就能依法強制排除。

實務上,有些陳抗老手會事前跟轄區警方溝通,雙方心照不宣,就讓陳抗照劇本和平落幕,就算進到禁制區通常也是睜一隻眼、閉一隻眼。台權會法務主任王曦坦言,台北市確實會有這種情況,但外縣市可就不是這樣,但她反問,既然集會遊行是人民的基本自由權利,就不該用習慣或默契來處理,從法規確立權益才是正辦。她說:『(原音)就是這事情有很多變因變成沒有保障。現在是台北市警察會遵守,但我們聽到很多外縣市案例,就是警察沒有把集會遊行法放在眼裡。』

王曦理解機關有維護秩序以及安全等考慮,但她也以美國華盛頓特區的集遊抗議為例,指警方該排除的是違法、有維安疑慮的個人,而不是因為有一個有安全疑慮的個人就取消所有人的表現自由。

修法最後一哩路 民主、自由與法治的三角距離

王曦進一步坦言,他們積極鼓吹表現自由,但發現最後論辯的議題其實就是言論自由與公共秩序的價值衝突,但她堅信這是學習民主的必要代價。王曦說:『(原音)即便會某程度會亂,只要他沒有違法,可能我們就要某種程度忍受,因為這是學習民主的代價。』

而集遊法是威權時代的產物,在民主時代下必然要轉型為合理的法治工具,這段路走了30多年,終於有了去管制的發展方向,且在2道大法官釋憲文以及國會修法共識下,最後一哩路也鋪好地基,至於,何時完工通車,就看立委在民主、自由、法治三角關係下,如何拿捏距離。

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